In der Vorbereitungsphase gibt es zwei verschiedene Stadien:

Eckpunktepapiere sind erste Vorschläge für einen geplanten Gesetzentwurf. Sie enthalten noch keine richtigen Gesetzesänderungen, sondern fassen nur die beabsichtigten Inhalte zusammen. Sie dienen als Diskussionsgrundlage für die Ausarbeitung eines konkreten Gesetzentwurfs, werden aber nicht für jedes Vorhaben erstellt.

Referentenentwürfe sind erste, konkrete Gesetzentwürfe aus einem Ministerium. Sie werden zunächst an Interessenverbände, Landesregierungen und an die übrigen Ministerien versendet, die sich dann dazu äußern können. Damit der Referentenentwurf zu einem richtigen Gesetzentwurf werden kann, muss die Bundesregierung den Entwurf in der Kabinettsitzung beschließen.